Главная / Газета 5 Августа 2009 г. 00:00 / Политика

Пожелтевший лист

Многие российские чиновники до сих пор руководствуются инструкциями, сохранившимися со сталинских времен

НАДЕЖДА КРАСИЛОВА

Сегодня президент Дмитрий Медведев проведет совещание по проблемам малого бизнеса. На подобных встречах традиционно звучат жалобы на то, что принимаемые в поддержку предпринимательства законы, обрастая многочисленными чиновничьими инструкциями и регламентами, теряют свой смысл. Простым гражданам встретиться с руководством страны сложнее, но и их жизнь бесчисленные нормативные акты превращают в бег с препятствиями.

Обычному человеку порой трудно выбраться из плена ведомственных бумаг.<br>Фото: ВЛАДИМИР МАШАТИН
Обычному человеку порой трудно выбраться из плена ведомственных бумаг.
Фото: ВЛАДИМИР МАШАТИН
shadow
По мнению экспертов, люди живут по законам, а чиновники – по инструкциям, некоторые из которых действуют еще со сталинских времен. В результате даже самый ясный закон на практике извращается ведомственными актами до неузнаваемости.

В прошлом году на таком же совещании по проблемам среднего и малого бизнеса в городе Гагарине один предприниматель рассказал Дмитрию Медведеву, что надзорные органы проверяют предпринимателей «по инструкциям 1913 года». «Достают такую книжку желтого цвета, ее уже даже в библиотеке не найдешь, – сообщил бизнесмен. – Мы все время находимся в режиме ожидания, что нас «укусят». Бумажный вал накрывает и «акул капитализма», решивших по призыву властей инвестировать в Россию. Так, на последнем Петербургском экономическом форуме глава американской металлургической компании Alcoa Клаус Кляйнфельд пожаловался президенту РФ, что отечественные налоговые органы потребовали у него для проверки 47 тыс. страниц документов, заставив дублировать некоторые из них по 5–7 раз. И каждый раз чиновники ссылались на ведомственные порядки.

Строгость принимаемых законов отечественные бюрократы с лихвой компенсируют многочисленными инструкциями, которые поясняют гражданам, как именно нужно исполнять этот самый закон. Вице-президент общественной организации малого и среднего предпринимательства «ОПОРА России» Владислав Корочкин сообщил «НИ», что большая часть инструкций, которыми пользуются сейчас проверяющие органы, были разработаны десятилетия назад. «Новые регламенты разрабатываются очень медленно и часто основываются на той же парадигме, что нужно как можно больше ввести элементов, которые можно контролировать», – объяснил предприниматель. Проверяющие органы требуют соблюдения такого большого количества требований, сопровождаемого наличием такого же большого количества справок, и это тормозит законы, направленные на поддержку бизнеса.

При этом удивительным образом чиновники забывают сочинить инструкции самим себе. В этом году около 9 тыс. москвичей не смогли выехать из страны из-за неоплаченных штрафов, кредитов и алиментов. Судебные приставы останавливали их прямо у трапа самолета. Многие из задержанных жаловались, что просто не знали о существовании долга и тем более – о судебных решениях. По мнению экспертов, законы, касающиеся взыскания долгов, не сопровождаются соответствующими инструкциями чиновникам, как их исполнять. А без ведомственного приказа ни один бюрократ лишние обязанности на себя не возьмет. Проще говоря, никто не обязывает службу приставов удостовериться, получено должником уведомление или нет. «Необходимо эти процедуры регламентировать, – полагает эксперт Института прав человека Лев Левинсон. – Ведь процедуру получения гражданином паспорта прописали буквально по минутам. А тут служба приставов сделала пометку, что извещение об уведомлении брошено в почтовый ящик по месту постоянного проживания, и успокоилась».

Депутаты признались «НИ»: сочиняя закон, они и не предполагали, что он будет так исполняться. «Чтобы не выпускать должника из страны, требуется решение суда, возбуждение исполнительного производства, об этом должен знать сам должник, – сообщил «НИ» председатель комитета Госдумы по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству Павел Крашенинников. –Если же нет доказательств, что гражданина уведомили о запрете на выезд за рубеж, то удерживать его незаконно». Приставы же советуют гражданам самим интересоваться, могут ли они поехать за границу.

Примеров, когда законы в нашей стране не функционируют из-за того, что они расходятся с инструкциями, немало. Бывает, что никаких инструкций просто не существует. Так, серьезные трудности испытывают призывники, избравшие вместо обычной службы в армии, альтернативную гражданскую службу (АГС). По информации правозащитников, десятки «альтернативщиков» из-за отсутствия соответствующих ведомственных документов были «потеряны» по пути из военкомата в пункт АГС. Вычеркнув их из числа военнослужащих, никто не позаботился включить их в другие списки. В результате призывники оказались чуть ли не в положении уклонистов от службы.

Председатель Комитета солдатских матерей Валентина Мельникова считает, что закон об АГС, действующий с 2004 года, специально сформулирован так, чтобы невозможно было им пользоваться как нормальным инструментом гражданской деятельности. По ее словам, в документе содержится масса проколов. «В нем, например, нет процедуры, по которой можно было уволить человека по состоянию здоровья, – рассказала «НИ» г-жа Мельникова. – Непонятно, кто должен проводить военно-врачебную комиссию. Военный госпиталь не имеет права, поскольку «альтернативщики» – гражданские лица. А гражданские врачи не имеют права устанавливать степень годности. Так что тех, кого нужно увольнять, увольняем чуть ли не через президента».

Почему законы у нас не работают, эксперты объясняют по-разному. Во-первых, многие ведомства банально не справляются с объемом работ. Особенно это касается новых и объединяемых структур. Серьезным барьером служат бюрократические процессы, протекающие в госструктурах. Пытаясь облегчить себе работу, чиновник не спешит регламентировать свою деятельность и тем самым освобождает себя от лишней ответственности. В то же самое время осложняя жизнь обычных граждан, прописывая им обязанности, но забывая об их правах. Кроме того, ситуацию не улучшает и конкуренция разных ведомств, регламенты и кодексы которых иногда просто противоречат друг другу.

Судья Конституционного суда в отставке Тамара Морщакова находит истоки этих противоречий в древнерусской истории. «Все наши инструкции для исполнителей всегда главнее, – поясняет «НИ» эксперт. – Это общее явление, еще со времен Салтыкова-Щедрина, когда в учреждении исполняется приказ начальства, а не закон». А многочисленные инструкции, издаваемые каждым ведомством, по ее словам, не что иное, как приказ начальства. И это не метафора. Некоторые инструкции, несмотря на смену политического строя и принятие новой Конституции, действуют еще со сталинских времен. Так, до сих пор в ЖКХ сохранились раритетные постановления и правила, датируемые еще 30-ми годами прошлого века. Например, до сих пор действующими считаются постановления Совета народных комиссаров РСФСР «О жилищных правах советских композиторов» и «Об улучшении жилищных условий советских художников и скульпторов» от 1933 года! Хотя при всем желании никаким советским художникам и скульпторам уже не помочь, учитывая их отсутствие. В свою очередь, Павел Крашенинников рассказал «НИ», что до принятия Жилищного кодекса 1 марта 2005 года у нас действовали даже инструкции НКВД. «Сейчас эти документы утратили силу, хотя не отрицаю, что некоторые из них остались», – признал депутат.

Живучесть многочисленных инструкций, запутывающих даже самые понятные законы, правозащитники объясняют просто: это выгодно коррумпированным чиновникам. «Без четких правил, в мутной воде легче ловить рыбку», – поясняет Лев Левинсон.


УКРАИНА ЖИВЕТ ПО ИНСТРУКЦИЯМ ЧИНОВНИКОВ
Одна из основных причин, тормозящих реформы на Украине, – баснословное количество подзаконных актов, дискредитирующих законы. Еще в 2000 году был принят прогрессивный закон о лицензировании, однако, по словам специалистов, некоторые ведомства данную процедуру попросту изуродовали. А помогли им в этом именно подзаконные акты. Этого могло и не быть, действуй в стране качественная система государственной регистрации нормативных актов. Соответствующий закон, в котором предусмотрена иерархия этих актов, порядок введения в действие и обязательная регистрация, был принят в этом году, но президент наложил на него вето. Виктору Ющенко, в частности, не понравилось, что, по закону, указы главы государства также должны регистрироваться в Минюсте. Ну а пока министерства и ведомства продолжают издавать свои документы, мотивируя это тем, что, мол, ведомственные инструкции в такой регистрации не нуждаются. В итоге документы эти обращаются в стране хаотично, и за это никто не несет ответственности.
«Наиболее остро это ощущается в сфере налогообложения, – заявил «НИ» народный депутат Украины, член комитета Верховной рады по вопросам правовой политики Юрий Мирошниченко. – Инструкция так расшифровывает закон, что фактически его извращает до противоположного значения. Есть случаи, когда все неоднозначности закона трактуются только в пользу государства. Мол, как же иначе выполнить план по сбору налогов?!» По мнению депутата, это недопустимо, и должен действовать принцип: гражданам разрешено все, что прямо не запрещено законом, а чиновникам разрешено то, что прямо предусмотрено законом. Еще одна сфера, в которой правят бал инструкции, а не закон – это социальная защита граждан. В частности, это касается начисления доплат в Пенсионном фонде. По словам г-на Мирошниченко, при начислении доплат или компенсаций закон требует опираться на фактическую среднемесячную зарплату, а чиновники считают по минимальной. «При этом пояснения людям дают совершенно некорректные с правовой точки зрения: мол, нет денег», – сказал депутат.
Яна СЕРГЕЕВА, Киев

ГРУЗИЯ УСТАЛА ОТ ПЕРЕДЕЛКИ ЗАКОНОВ
Иерархию правовых документов в Грузии регулирует закон о нормативных актах, а подзаконные нормативные акты, безусловно, должны им соответствовать. Однако, как утверждают местные эксперты, зачастую ведомственные инструкции требованиям основных законов противоречат. Адвокат, вице-президент Международного союза адвокатов Джемал Шелия рассказал «НИ», что ему в профессиональной практике доводилось не раз сталкиваться со случаями несоответствия подзаконных актов конкретным основным законам. «Чиновники занимаются «перетягиванием» законов на себя, – говорит он. – А неуважительное отношение к закону, как к феномену, как к социальному явлению, приводит к тому, что не только подзаконные нормативные акты зачастую не соответствуют требованиям закона, но бывает, что и сами законы вступают в противоречие друг с другом. Это наша сегодняшняя болезнь. Положение дел в нашей государственной правовой системе плачевное».
По его оценке, чиновники трактуют законы, исходя из своих сиюминутных номенклатурных соображений. «Социальная ценность закона, права в целом заключается в его стабильности. Это означает, что законы не должны часто меняться. А в наш уголовно-процессуальный кодекс, принятый в 1998 году, уже внесено несколько сотен изменений», – отмечает эксперт. В качестве примера законодательных изменений в интересах политической конъюнктуры г-н Шелия приводит случай с экс-министром Грузии Ираклием Окруашвили. Он был арестован в 2007 году по обвинению в вымогательстве, отмывании денег, превышении полномочий и служебной халатности. И тогда за одну ночь в закон было внесено изменение, согласно которому приговор суда первой инстанции считается вступившим в силу с момента его вынесения.
Ирина БАРАМИДЗЕ, Тбилиси

Опубликовано в номере «НИ» от 5 августа 2009 г.


Актуально


Регионы


Смотрите также

В «серой зоне»

Статус президентской администрации так и остается неопределенным

Коммунисты предложили уволить половину чиновников


«Кусачим» ценам скомандовали ФАС

Правительство предлагает объединить антимонопольное и тарифное ведомства

Операция «Госкорпорация»

Росатом и Олимпстрой превратят в публично-правовые компании, но их суть от этого не изменится

Глава Роструда ушел на пенсию, его сменил бывалый управленец


Деньги больше не любят счет

Госчиновникам запретят иметь зарубежные вклады

Алексей Саватюгин покинул Минфин


Новости дня

Наверх
Читайте наши новости в соцсетях!

Подписаться на новости: