Открытое письмо министра иностранных дел РФ Сергея Лаврова

Олегу ОРЛОВУ, Татьяне ЛОКШИНОЙ, Людмиле АЛЕКСЕЕВОЙ, Наталье ТАУБИНОЙ, Елене ТОПОЛЕВОЙ, Валентину ГЕФТЕРУ, Светлане ГАННУШКИНОЙ, Георгию ДЖИБЛАДЗЕ

Уважаемые дамы и господа,

В связи с вашим открытым письмом на мое имя от 26 декабря 2005 года хочу сказать, что мне хорошо понятно стремление внести полную ясность в ситуацию с принятием в России изменений в некоторые федеральные законы, регулирующие деятельность неправительственных организаций (НПО). Ведь от того, насколько единым будет понимание правовой ситуации в этой области как со стороны власти, так и со стороны НПО, во многом будет зависеть судьба гражданского общества в России, поступательное развитие которого напрямую связано с развитием демократии в целом в нашей стране.

Вместе с тем я не могу согласиться с критикой, содержащейся в вашем письме. Как представляется, высказанные вами опасения или озабоченности во многом навеяны не вполне объективным пониманием ситуации в данной области в законодательстве ведущих западных демократических государств.

Реальность же такова, что с принятием нового российского закона никаких драматических перемен в деятельности НПО не наступит.

Позволю себе начать с международно-правовых аспектов поднимаемой вами проблемы. В вашем письме утверждается, что законопроект «в целом ряде своих положений продолжает противоречить международному праву».

В качестве примера приводятся Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод, Всеобщая декларация прав человека, Международный пакт о гражданских и политических правах. Речь, видимо, идет о ст.20 Всеобщей декларации, ст.22 Международного пакта и ст.11 Европейской конвенции, в которых говорится о праве каждого на свободу ассоциаций. Хотел бы подчеркнуть, что в принятом Федеральным собранием законе свобода людей образовывать и участвовать в деятельности НПО под запрет не ставится и не могла ставиться, поскольку это противоречило бы российской Конституции. Что же касается определенных законодательных ограничений деятельности НПО, то возможность их установления прямо закреплена в тех же вышеперечисленных документах. В частности, в ст.29 Всеобщей декларации и в уже упоминавшихся ст.22 Международного пакта и ст.11 Европейской конвенции прямо говорится о возможности предусмотренных законом ограничений рассматриваемого права, необходимых «в демократическом обществе в интересах национальной безопасности и общественного спокойствия, в целях предотвращения беспорядков и преступлений, защиты здоровья и нравственности или защиты прав и свобод других лиц». Именно на достижение этих целей и направлен российский закон. Более того, Европейская конвенция в каком-то смысле идет даже дальше, устанавливая в своей ст.16 норму, в соответствии с которой стороны Конвенции могут вводить ограничения на политическую деятельность иностранцев именно (среди прочего) в контексте права на свободу ассоциаций.

Что же касается содержащегося в вашем письме утверждения о противоречии закона Гражданскому кодексу России, то мне, честно говоря, не вполне понятно, в какой связи может находиться принятый закон с документом, регулирующим гражданские правоотношения. Во всяком случае, был бы признателен за информацию о том, каким конкретно статьям Гражданского кодекса (и каким конкретно иным российским законам) он противоречит.

Теперь об экспертизе Совета Европы (СЕ). Разумеется, авторы экспертизы высказали ряд рекомендаций в отношении направленного им законопроекта, значительная часть из которых, кстати, действительно была учтена при доработке. Следует отметить, что у экспертов СЕ зачастую серьезные замечания вызывают и законопроекты, поступающие на экспертизу из государств с развитыми институтами демократии. Общие же выводы экспертизы СЕ в отношении российского проекта закона состояли в том, что, например, необходимость регистрации НПО соответствует европейским стандартам, а финансовый контроль за их деятельностью вообще рассматривается как норма для европейском практики. Приводимые вами же цитаты и примеры из экспертизы СЕ относятся к замечаниям технического характера и не касаются темы нарушения права каждого на объединение как такового.

Замечу, что упомянутые рекомендации экспертов Совета Европы в равной мере можно было бы отнести и к законодательству развитых демократических государств, регулирующему деятельность НПО. Это, например, касается обеспокоенности по поводу содержащейся в нашем законе «системы обременительного контроля, надзора и отчетности» за деятельностью НПО. Хотя нам и не вполне понятно, какие конкретно аспекты этой системы имеются в виду, однако если вести речь о финансовом контроле, то, например, по законодательству Франции соответствующую отчетность должны предоставлять все религиозные братства и «ассоциации общей пользы» (под это понятие подпадает большая часть НПО), если они претендуют на получение «даров и наследства» (к ним во Франции приравнивается и финансовая поддержка НПО из-за рубежа). Более того, во Франции получение НПО таких «даров и наследства» разрешается только с разрешения префекта после административной проверки деятельности организации. При этом ассоциации обязаны включать в свой устав обязательство предъявлять бухгалтерские счета по любому требованию со стороны МВД или властей департамента. НПО обязаны также представлять властям ежегодный финансовый отчет о своей деятельности и позволять представителям компетентных министерств устраивать проверки в своих помещениях. По законодательству Израиля финансовая информация может быть затребована у НПО в любой момент. Регистрирующий орган в Израиле по представлению внешнего аудитора вправе проводить инспекции и расследования любой (а не только финансовой) деятельности НПО. Еще более жесткий режим контроля предусматривается в США для НПО, управляемых т.н. «иностранными агентами» на основании Акта о регистрации иностранных агентов 1938 г. Ключевая роль здесь принадлежит даже не суду, а генеральному прокурору, по решению которого могут предприниматься любые проверки.

Кстати, если говорить о процедуре регистрации, то по ее громоздкости в США она несопоставима с устанавливаемой в российском законопроекте. Даже если отложить в сторону Акт 1938 г., то на основании, например, закона штата Нью-Йорк «О некоммерческих корпорациях» любая НПО для получения регистрации обязана будет выполнить «любые условия» (без конкретизации), предъявляемые разрешающим органом. При регистрации в налоговых органах учредители НПО заполняют форму № 1023, содержащую 240 вопросов, большинство из которых напрямую не относится к финансам. Все эти вопросы буквально «выворачивают наизнанку» всю идеологическую направленность НПО и ее финансовую структуру.

Если же говорить о наличии в законопроекте «необоснованных критериев отказа в регистрации НПО и их ликвидации», то как раз именно эта часть законопроекта в наибольшей степени следует в русле законодательной практики развитых демократий. Так, во Франции не регистрируется и подлежит ликвидации НПО, «учрежденная на незаконном основании или в незаконных целях, противоречащая законодательству, нравственности или ставящая своей целью покушение на целостность государственной территории или республиканскую форму правления». Практически совпадают основания для отказа в регистрации и для ликвидации НПО по законодательству России и Финляндии. В Израиле основаниями для отказа в регистрации являются «подозрения в противозаконной деятельности, угроза существованию или демократическому характеру израильского государства, а также вводящее в заблуждение и наносящее ущерб публичной политике или народным чувствам название организации». Весьма сходны с российскими действующие в Израиле основания для ликвидации НПО. Кроме того, НПО в Израиле может быть ликвидирована за долги, а также по рекомендации лица, проводившего расследование ее деятельности.

Как видно, все упомянутые основания сформулированы в достаточно общем ключе, дающем большой простор для толкования должностными лицами и судом. Однако особых проблем это ни у кого не вызывает.

Конечно, очень многое зависит от правоприменения.

Как представляется, для его упорядочения в контексте рассматриваемого закона было бы нелишним принять соответствующие подзаконные акты, устанавливающие определенные рамки деятельности компетентных российских органов в данной сфере.

С. ЛАВРОВ