Государев человек в бизнесе

В последние годы прослеживается линия на усиление контроля над государственной собственностью в сфере хозяйственной деятельности со стороны российской власти. В связи с этим возникает проблема механизма реализации государством своих прав собственности.

В бюджетных организациях и на госпредприятиях этот механизм действует через руководителей, назначаемых государством. В акционерных обществах – через совет директоров, избираемых общим собранием акционеров. Если 100% акций принадлежит государству (например, ОАО «Российские железные дороги»), то оно единолично формирует совет директоров. Если же государству принадлежит лишь часть акций, то в совете директоров присутствуют представители и других акционеров.

Во всех этих случаях потенциально существует то, что часто называют «конфликтом интересов». С одной стороны, представитель государства должен действовать в интересах последнего. С другой – бизнес диктует свои законы, главным из которых является выгода от предпринимательской деятельности. Но ведь то, что выгодно отдельному предприятию, не всегда совпадает с интересом государства, хотя бы потому, что у государства, кроме экономических, есть и иные важные интересы – политические, социальные и т.п.

В связи с этим во многих СМИ – российских и зарубежных – звучит мысль о том, что делегирование крупных чиновников в советы директоров компаний с государственным участием – практика порочная, коррупционная и чуть ли не авторитарная. Так ли это? Прежде всего, надо внимательно присмотреться к опыту тех стран, которые давно работают в условиях рынка и вынуждены решать те же проблемы.

Если взять наших европейских соседей (имеется в виду так называемая «старая Европа»), то легко заметить наличие значительного числа контролируемых государством хозяйствующих субъектов. Они не являются альтернативой рынку, а служат важной предпосылкой его социальной направленности и эффективного функционирования.

При реализации функций собственника европейскими государствами используются три основных типа организаций.

1. Госучреждения без статуса юридического лица, которые непосредственно управляются органами государственной власти.

2. Госпредприятия, обладающие статусом юридического лица. Государство является единственным собственником таких предприятий, но наделяет их некоторой хозяйственной самостоятельностью. Деятельность таких предприятий регулируется как общими, так и специальными правовыми нормами.

3.Контролируемые государством хозяйственные общества. Государство является доминирующим, а часто и единственным акционером таких обществ. Обычно такие общества регулируются общими нормами права, но возможны и специальные нормы.

В настоящее время в странах ЕС отмечается тенденция к сокращению числа хозяйствующих субъектов первого и второго типов и увеличению числа и сфер деятельности хозяйственных обществ, контролируемых государством. Система контроля и управления госпредприятиями в ряде стран ЕС представлена несколькими уровнями. Общий принцип при этом – управление государственным сектором не напрямую, а через специальные управляющие компании.

В Италии управление госпредприятиями имеет четыре уровня: Министерство государственного участия (общее руководство), специализированные государственные управляющие компании (в форме субъектов публичного права), отраслевые холдинговые компании, собственно предприятия. В Испании госсектор объединен в три холдинга: субъектов, не подлежащих приватизации; субъектов, приватизация которых возможна в отдаленной перспективе; субъектов, которые подлежат приватизации в краткосрочной перспективе. Во Франции (и некоторых других странах), напротив, органы власти непосредственно участвуют в управлении предприятиями госсектора. Так, для корпораций «Электричество Франции» и «Газ Франции» контролирующим органом является Министерство промышленности, для национального общества железных дорог – Министерство транспорта. При этом все госпредприятия находятся под контролем Министерства финансов с целью соблюдения государственных финансовых интересов.

Органы управления госпредприятий, в капитале которых нет частных акционеров, как правило, напрямую назначаются государством. Для смешанных предприятий применяются общие типовые процедуры, предусмотренные корпоративным правом: государство наравне с другими акционерами выдвигает своих кандидатов, голосует за них принадлежащими ему акциями. Так, в советах директоров госпредприятий Франции («административные советы») треть членов назначается по предложению заинтересованных ведомств, а еще треть – правительством. Но контроль представителей государства в органах управления не безграничен. В их состав включаются представители трудового коллектива. Председатель административного совета (в ряде случаев и генеральный директор) назначается правительством по представлению самого административного совета.

Помимо непосредственного участия в управлении органы власти располагают и некоторыми дополнительными возможностями контроля за деятельностью госпредприятий. В частности, существует специальная служба государственных контролеров, подведомственная Министерству финансов, осуществляющая надзор за экономической и финансовой деятельностью крупных государственных предприятий. Счета предприятий контролируются Счетной палатой. Помимо этого существует институт специальных правительственных комиссаров в лице представителей курирующего министерства, участвующих на постоянной основе в работе административных советов обществ. Практика делегирования высоких правительственных чиновников в руководство государственными и смешанными компаниями принята также в азиатских и латиноамериканских государствах.

Таким образом, сложившаяся российская практика направления в советы директоров корпораций представителей государства, в том числе высокого ранга, не есть что-то уникальное. Конечно, существует опасность определенного конфликта интересов. Но это можно преодолеть. При наличии, с одной стороны, законодательства, направленного на обеспечение «прозрачности» самого бизнеса, где присутствует государственная собственность, и деятельности «государевых людей» в этом бизнесе. С другой – разветвленной системой общественного контроля, осуществляемой институтами гражданского общества, в том числе независимыми средствами массовой информации.

Понятно, что в одночасье такую систему не выстроишь. Но важно поставить цель, определить шаги, ведущие к ней, и последовательно идти по намеченному пути.

Автор – доктор экономических наук, первый заместитель директора Института экономики РАН