В поисках совести

Правительство решило подпортить летний отдых депутатам. Народные избранники трудятся не только весь июль, но вынуждены будут захватить часть августа. Ради чего – известно: бюджетный процесс-2005 должен укладываться в сроки, установленные законом. К тому же подоспели разные новации исполнительной власти, сбившие все параметры главного финансового документа страны, которые теперь нужно срочно утрясать.

Одна из этих новаций, монетизация льгот, получила широкую и дурную известность. Народные массы даже как будто всколыхнулись, насколько позволили хорошо выстроенные вертикали. Между тем еще один правительственный «вброс», обсуждаемый в эти дни в Охотном Ряду, не привлек столь пристального внимания общественности. А напрасно, потому что перестройка межбюджетных отношений, а речь идет именно об этом, может иметь такие последствия для всех нас, что, как говорится, мало не покажется.

Одна из газет, комментируя недавнее заседание бюджетного подкомитета по данному вопросу, написала о «новой редакции» Бюджетного кодекса (БК). Оговорка, безусловно, случайная, поскольку ее допустил журналист, а не чиновник, скажем, Федерального казначейства. Тем не менее она достаточно показательна. Те поправки к Кодексу, которые намерено протащить правительство, меняют букву, а главное, дух БК настолько радикально, что впору и вправду говорить о новом документе. В прессе уже звучали слова «бюджетный унитаризм», которые как нельзя лучше отражают суть нынешней минфиновской политики.

Чего же добивается федеральный центр даже вопреки решению Конституционного суда, которое было принято в середине июня и которое недвусмысленно указало на несоответствие такой политики основному закону России? Цели, провозглашаемые публично, безусловно, благородны. Кто, например, станет возражать против повышения эффективности управления и контроля за государственными финансовыми ресурсами? Правда, когда начинаешь разбираться в методах, которыми предполагается этой цели достигать, возникает большое сомнение в благородстве истинных задач, поставленных на Ильинке.

В связи с этим есть смысл сделать небольшое отступление. Еще в удалую эпоху Ельцина зародилось понимание того, что у России объективно имелись два политических запроса: стабилизация вконец расстроившегося государственного механизма и проведение структурных реформ. И то и другое, естественно, требовало перестройки системы управления страной на всех уровнях. Действительно, пока исполнительская сфера не заработает, пока бюрократия не будет преобразована так, чтобы ее интересы и задачи политического руководства совпали, реструктуризацию нормально не провести.

Меры, которые следовало бы принять, назвали административной реформой. Она была призвана изменить принципы функционирования и организации исполнительной власти, обеспечить переход к эффективному контролю за ее деятельностью, модернизировать государственную службу, а также, что крайне важно, отладить механизмы обеспечения федеративного единства страны. Последняя задача, в частности, должна была бы решаться на основе децентрализации исполнительно-распорядительной деятельности при одновременной централизации нормоустановительной деятельности. Но это, так сказать, идеология процесса. На практике даже сторонние наблюдатели не могли не заметить той неразберихи, которую невольно породил указ президента от 9 марта 2004 года «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». Согласование новых взаимосвязей и разбор полномочий вместо предписанного одного месяца затянулись на целых четыре: только в июле было открыто полноценное финансирование всех 80 с лишним федеральных ведомств, составляющих «большое» правительство.

А теперь представим, что «не открыто» финансирование, даже не столицы или миллионного города, а районного центра. Или местная котельная вышла из строя под Новый год из-за того, что организации, которая за нее отвечает, не перевели нужной суммы. Если это произошло по вине местной администрации, еще более-менее понятно, как с этим бороться. Но в новогоднюю ночь 2005 года, если батареи в жилых домах остынут, так просто вопрос не решишь. Потому что в новых межбюджетных условиях Казначейство, в сущности, не отвечает ни за что. Ведь Минфин хочет протащить свое право отказывать регионам в деньгах под предлогом того, что на так называемом едином счете не накопилось достаточно средств, а значит, все ассигнования по стране проводятся по остаточному принципу, то есть всем сестрам по серьгам, точнее, по кусочку серег. А сколько внес регион в общую копилку, какие у него обязательства, центр волновать не будет.

Такие неприятные события, от перспективы наступления которых и впрямь становится не по себе, и призваны отвратить депутаты этим летом. Потому что принятие бюджетных новаций правительства приведет, скажем, вот к чему. Поправки, по сути дела, выводят за рамки исполнения бюджета вопрос о его кассовом обслуживании. На практике это означает, что так называемые финансовые органы, то есть подразделения субфедеральных и местных властей, ведающие финансами, наделяются крайне усеченными полномочиями – просто по организации исполнения бюджета. Иными словами, средства, собранные центром с регионов, далее отправляются даже не тамошним финансовым органам, которые могут оперативно реагировать на изменения локальных текущих финансовых нужд в рамках имеющихся ресурсов. Средства эти напрямую должны идти их конечным пользователям. То есть Федеральное казначейство из Москвы будет следить за котельной в Забайкалье. Отчего-то очень сильно напоминает бюджетный процесс по-советски – вплоть до того, что мы стоим перед вероятностью восстановления очередей бюджетополучателей за лимитами.

Дальше – больше. Если по действующему порядку управление счетами бюджетов пока еще входит в полномочия финансового органа, то при принятии поправок в имеющемся виде эти функции не будут возложены ни на одного из участников бюджетного процесса. И это в условиях, когда Федеральное казначейство, должное, как уверяют нас, закрыть все возможные амбразуры, юридически остается сугубо виртуальным явлением. Ведь документов, устанавливающих полномочия ФК, по-прежнему не существует. За что же будут просить проголосовать депутатов люди из правительства?

Если во всем перечисленном выражается самостоятельность бюджетополучателей в распоряжении средствами в сочетании ответственностью за результаты работы, о которой в мае в послании Федеральному собранию говорил Владимир Путин, то, похоже, исполнители президентской воли ее, скажем так, извратили. И субъекты Федерации, и муниципалитеты, подчеркивал президент Российской Федерации, должны знать, за исполнение каких функций и за предоставление каких публичных услуг они отвечают, а также из каких источников они их будут финансировать. Должна появиться обновленная система межбюджетных отношений, вырасти самостоятельность и ответственность как регионов, так и муниципалитетов. А еще он напомнил, что основной принцип бюджетной реформы – переход от управления бюджетными затратами к управлению результатами. Чиновники исправно следуют этой установке. Правда, цели у них, как это часто происходит, свои, следовательно, и результаты будут соответствующими.